De doelmatigheid van de sociale minima in tijden van crisis

Inleiding

De cijfers van Statbel, het Belgische statistiekbureau, geven aan dat het monetaire armoederisico tijdens de COVID-19-pandemie niet is gestegen. Niet onder werkenden, dankzij onder meer de uitbreiding van de verzekering tegen tijdelijke werkloosheid voor werknemers en het overbruggingsrecht voor zelfstandigen, maar ook niet onder niet-werkenden. Bij deze laatste heeft het op peil houden en het verder uitvoeren van de geplande verhogingen van de sociale minima ongetwijfeld een rol gespeeld, hoewel de impact van dergelijke verhogingen op het armoederisico slechts partieel is^[1].

In deze ‘Cijfers in de kijker’ nemen we de doelmatigheid van de minimumuitkeringen onder de loep. Elk jaar berekent de FOD Sociale Zekerheid de verhouding van de minimumuitkeringen tot de armoedelijn voor een aantal hypothetische gezinnen. Deze cijfers worden onder meer hernomen in het jaarlijkse monitoringrapport van onze FOD (‘Analyse van de evolutie en sociale bescherming in België’), en de armoedebarometer van de POD Maatschappelijke Integratie. De gebruikte cijfers zijn ook beschikbaar als Excel bestand.

We focussen hier op de periode sinds het uitbreken van de COVID-19-pandemie, vanaf 2020 dus. Als referentiepunt nemen we inkomensjaar 2018 (2019 is vanwege methodologische redenen minder geschikt[2]). De periode 2010-2017 werd reeds besproken in een eerder gepubliceerd artikel.

Bij deze berekeningen dienen een aantal methodologische bemerkingen in het achterhoofd te worden gehouden. Deze worden besproken in de bijlage.

Resultaten

Onderstaande grafieken tonen voor de meeste stelsels een geleidelijke maar continue verbetering van de doelmatigheid van de sociale minima sinds 2018. Dus ook tijdens de COVID-19-crisis bleven de uitkeringen bewegen in de richting van de armoederisicogrens. Dit is enerzijds het gevolg van de verhogingen van de minimumuitkeringen, en anderzijds van de trage groei van het mediane inkomen en dus de armoederisicogrens in 2020.

In de periode 2020-2021 werden een aantal minimumuitkeringen verhoogd in het kader van de uitvoering van de interprofessionele akkoorden over de verdeling van de welvaartsenveloppe. Dit geldt overigens niet alleen voor de basisuitkeringen maar ook voor andere vergoedingen voor mensen met een minimumuitkering, zoals het vakantiegeld voor gepensioneerden en de inhaalpremie voor arbeidsongeschikte werknemers. Op 1 januari 2021 en 1 januari 2022 kwamen daar bovenop de verhogingen waartoe de regering besliste in het kader van een verbetering van de minimumuitkeringen met 10,75% tegen 2024 (voor het minimumpensioen bij een volledige loopbaan zelfs tot 1 500 euro per maand). Telkens stegen het leefloon en de inkomensvervangende tegemoetkoming (IVT) voor personen met een handicap met 2,68%, het minimumpensioen met 2,65%, de inkomensgarantie voor ouderen (IGO) met 2,58% en de minima in de werkloosheid met 1,12%. Tegelijkertijd werd het recht op een minimumuitkering voor ziekte-en invaliditeit uitgebreid. Vóór 2021 gold deze minimumuitkering pas vanaf de zevende maand arbeidsongeschiktheid. Op 1 januari 2021 werd deze periode ingekort zodat arbeidsongeschikten een minimumuitkering ontvangen vanaf de vijfde maand arbeidsongeschiktheid, op 1 januari 2022 vanaf de vierde maand.

Naast deze verhogingen buiten de index worden de minima regelmatig geïndexeerd in functie van de prijsevolutie. In 2020 en 2021 bleef het aantal aanpassingen beperkt tot éénmaal per jaar, in de periode januari-augustus 2022 werden de uitkeringen maar liefst 4 keer aangepast aan de inflatie.

De combinatie van al deze verhogingen zorgden voor een geleidelijke verbetering van de doelmatigheid van de sociale minima. Onderstaande grafieken tonen de evolutie van de minimumuitkeringen als percentage van de armoedelijn. Grafiek 1 geeft de situatie weer voor een alleenstaande, grafiek 2 voor gezinnen zonder kinderen en grafiek 3 voor gezinnen met kinderen.

Het minimum rustpensioen voor een alleenstaande werknemer met een volledige loopbaan stijgt van 104% van de armoederisicogrens in juli 2018 naar 110% in augustus 2022 (raming). Dit blijkt duidelijk uit grafiek 1. De IGO voor een alleenstaande neemt toe van 89% tot 93% van de armoederisicogrens; het leefloon en de IVT van 73% tot 78%. De stijging van de minima voor werklozen is iets minder uitgesproken, zeker voor alleenstaanden. In de ziekte- en invaliditeitsverzekering is de doelmatigheid van de minimumbedragen nagenoeg constant gebleven, althans wat de hoogte van de uitkeringen betreft. Het recht op dit minimum werd wel uitgebreid; het geldt sinds januari 2022 vanaf 4 maanden arbeidsongeschiktheid.

De netto inkomens van gezinnen met kinderen die moeten rondkomen met een minimumuitkering zijn doorgaans minder snel gestegen dan die voor gezinnen zonder kinderen. Dit wordt geïllustreerd in bovenstaande grafieken 2 en 3. De grootste toenames hier zijn terug te vinden in de werkloosheid. Het minimuminkomen voor een werkloze eenouder met twee kinderen nam toe van 83% van de armoedegrens in juli 2018 tot 87%; voor een werkloos koppel van 66% tot 69%.

Merk op dat de uitkeringsbedragen in de periode juli 2020 - december 2021 iets hoger lagen dan getoond in bovenstaande grafieken. De grafieken houden geen rekening met de maandelijkse bijkomende premie die bijstandsgerechtigden tijdens de COVID-19-crisis ontvingen. Deze premie bedroeg 50 euro van juli 2020 tot september 2021 en 25 euro van oktober 2021 tot december 2021.

Ondanks deze aanzienlijke verbetering blijven de meeste minimumuitkeringen onvoldoende hoog om gerechtigden te beschermen tegen inkomensarmoede. Dit geldt zeker voor de bijstandsuitkeringen zoals het leefloon, de IVT en de IGO. Maar ook socialezekerheidsuitkeringen liggen soms onder de armoederisicodrempel. Dit geldt met name voor koppels, met en zonder kinderen. Het netto inkomen van koppels zonder werk met een minimumuitkering bedraagt amper 70% van de armoedegrens, ongeacht of ze nu een leefloon, IVT of minimale werkloosheidsuitkering ontvangen. Alleen voor alleenstaanden met een pensioen of een invaliditeitsuitkering zijn de minima hoog genoeg om hen boven de armoederisicogrens te tillen.

Zoals eerder aangegeven zijn er een aantal methodologische bemerkingen bij deze cijfers te plaatsen; deze worden vermeld in onderstaande paragraaf. De besproken cijfers zijn ook beschikbaar als Excell

Bijlage: methodologische bemerkingen

• De uitkeringshoogte als percentage van de armoederisicogrens gaat uit van het netto beschikbaar gezinsinkomen van uitkeringsgerechtigden, inclusief vakantiegelden, inhaalpremies, gezinsbijslagen en sociale toeslagen en na verrekening van personenbelasting, maar exclusief de maandelijkse coronapremie die bijstandsgerechtigden ontvingen in de periode juli 2020-december 2021.
• De berekening van de gezinsbijslagen (enkel relevant voor grafiek 3) gaat uit van kinderen van 2 en 6 jaar. Voor de cijfers van 2022 gaat het over kinderen respectievelijk geboren in 2020 en 2016. Voor het jongste kind gelden in Vlaanderen en Wallonië het nieuwe kinderbijslagsysteem. Voor het Brussels Gewest werd voor elk kind uitgegaan van meest voordelige systeem.
• De armoedelijn voor het jaar t is berekend als 60% van het mediane gestandaardiseerde inkomen volgens de EU-SILC in het jaar t+1. Voor 2021 en 2022 wordt de armoedelijn geraamd op basis van EU-SILC 2021 (inkomsten 2020) en de HCPI (geharmoniseerd indexcijfer van de consumptieprijzen) zoals gepubliceerd door Eurostat (maandcijfers tot en met juli 2022).
• Vanwege deze raming is voorzichtigheid geboden bij de interpretatie van de evolutie sinds 2020. In de voorbije jaren leidde het gebruik van de HICP geregeld tot een te gunstige inschatting van de evolutie van de doelmatigheid van de uitkeringen: het mediane inkomen en de bijbehorende armoedegrens bleken in het verleden achteraf vaak sterker gestegen te zijn dan de HICP, en de kloof tussen de netto uitkeringen en de armoedegrens iets minder gedicht dan oorspronkelijk geraamd. Dit effect blijkt zeer sterk gespeeld te hebben voor de ramingen gepubliceerd in de Cijfers in de Kijker over de doelmatigheid van de sociale minima van 2021. Door de zeer lage inflatie in de periode 2018-2021 werd de evolutie van het mediane inkomen sterk onderschat waardoor de evolutie van de adequaatheid van de minima in de Cijfers in de Kijker in 2021 overdreven positief werd ingeschat. We verwachten dat dit effect minder zal spelen bij de meest recente ramingen, gegeven de hoge inflatie in de periode 2021-2022.