Uitgaven voor sociale bescherming in 2022 en 2023: een terugkeer naar het pre-COVID niveau of een verdere stijging?

Het ‘Europees Systeem van geïntegreerde Statistieken van Sociale Bescherming’ (ESSOBS)[1] is een gemeenschappelijk kader dat eind jaren zeventig is ontwikkeld door het Bureau voor de statistiek van de Europese Unie (Eurostat) en de lidstaten van de Europese Unie. Dit kader is een antwoord op de nood aan een specifiek instrument om de uitgaven en inkomsten voor sociale bescherming in de lidstaten in kaart te brengen. In de verschillende landen van de Unie zijn sociale zekerheid en sociale bescherming immers op uiteenlopende manieren georganiseerd. De ESSOBS-methodologie is daarom gebaseerd op een systeem van gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en boekhoudkundige regels. Deze aanpak maakt het mogelijk om de sociale beschermingssystemen van de verschillende EU-landen met elkaar te vergelijken.

Alle lidstaten moeten deze statistieken opmaken[2]. In België is het de FOD Sociale Zekerheid die deze taak op zich neemt en de gegevens aan Eurostat bezorgt. Onlangs werden de cijfers voor 2022 toegevoegd aan de rubriek ‘Cijfers van sociale bescherming’. De internationale gegevens kunnen geraadpleegd worden bij Eurostat.

Hiernaast publiceerde Eurostat recent ook de ‘early estimates’ (of vroege ramingen) voor 2023. Deze worden op vrijwillige basis verstrekt door bepaalde lidstaten, waaronder België. Deze ‘early estimates’ zijn voorlopige schattingen, die slechts betrekking hebben op een beperkte set van kernindicatoren. Hoewel ze alleen betrekking hebben op de prestaties die zijn opgenomen in het centrale ESSOBS-systeem, hebben deze vroege ramingen als voordeel dat ze een jaar eerder beschikbaar zijn dan de reguliere gegevens. Ze geven dus veel sneller een indicatie van de globale evolutie van de uitgaven voor sociale bescherming. Daarom nemen we ze, waar mogelijk en voor zover relevant, mee op in de analyse.

In deze editie van ‘Cijfers in de kijker’ beschrijven we eerst de situatie in België, waar we de uitgaven voor sociale bescherming analyseren en ook kijken naar de ontvangsten. Vervolgens plaatsen we de uitgaven voor sociale bescherming in de Europese context en vergelijken we België met zijn buurlanden[3]. De cijfers tonen aan dat de uitgaven in 2022 in lijn liggen met het niveau en de trends van voor de COVID-19 crisis. Als we echter ook de vroege ramingen voor 2023 in onze analyse opnemen, zien we een duidelijke stijging ten opzichte van 2019. Deze vroege ramingen geven aan dat de (geraamde) stijging in België in 2023 groter is dan in de andere landen die in deze editie worden geanalyseerd. Aangezien dit voorlopige schattingen zijn op globaal niveau voor 2023, moeten deze resultaten met de nodige omzichtigheid worden geïnterpreteerd.

Uitgaven voor sociale bescherming in België: een vergelijkbaar niveau als vóór de COVID-19 crisis in 2022, maar een geraamde stijging in 2023

In 2022 bedragen de totale uitgaven voor sociale bescherming in België ongeveer 160,9 miljard euro in lopende prijzen, of 29,0% van het bbp. De jaarlijkse stijging van de totale uitgaven in 2022 (+5,6%) is relatief hoog in vergelijking met de voorgaande jaren (tussen 1% en 4% per jaar, behalve in 2020), grotendeels als gevolg van de inflatie. De totale uitgaven voor sociale bescherming omvatten zowel uitgaven voor sociale prestaties als werkingsuitgaven en ‘andere uitgaven’. In wat volgt, richten we ons alleen op de uitgaven voor sociale prestaties, niet alleen omdat de vroege ramingen enkel dit type uitgaven omvatten, maar ook omdat ze het grootste deel van de totale uitgaven uitmaken. [4]

Om het effect van prijsschommelingen en inflatie te neutraliseren, worden de uitgaven voor sociale prestaties in grafiek 1 weergegeven in constante prijzen. Deze geven een indicatie van de reële groei. De jaarlijkse groei van de uitgaven voor sociale prestaties tussen 2021 en 2022 bedroeg tegen constante prijzen ongeveer -4,5%. Dit cijfer wijst dus op een negatieve jaarlijkse groei, die verband houdt met de stopzetting van de meeste maatregelen die tijdens de COVID-19-gezondheidscrisis werden genomen. De uitgaven in 2022 lijken het niveau van voor de crisis weer te benaderen; de groei van de uitgaven voor sociale prestaties tussen 2019 en 2022 bedroeg 2,5%. Deze trend wordt bevestigd als we kijken naar de uitgaven in percentage van het bbp (27,6% in 2022), wat neigt naar het niveau van vóór de crisis (27,3% in 2019).

Grafiek 1 toont ook een voorlopige raming van de uitgaven voor sociale prestaties in 2023. Deze zijn hoger dan in 2022. Als we de (geraamde) uitgaven voor 2023 vergelijken met die voor 2019, zien we dat deze aanzienlijk hoger zijn (met een groei van 8,5%).

De uitgaven kunnen verder worden uitgesplitst naar functie. Grafiek 2 toont de verandering in het aandeel van de verschillende functies in het totaal van de sociale prestataties voor de periode 2019-2023.

In 2022 gaat het grootste deel van de uitgaven naar de functie ‘Ouderdom’; het relatieve aandeel van deze functie is ook gestegen. We constateren dat de trend in de uitgaven voor deze functie zich opnieuw herneemt, waarbij het niveau in 2022 hoger ligt dan in 2019[5], wat kan worden verklaard door de aanhoudende effecten van de vergrijzing van de bevolking. We stellen ook vast dat het aandeel van de uitgaven voor de functie ‘Werkloosheid’ blijft dalen; het niveau in 2022 is lager dan dat van 2019 als gevolg van een daling van het aantal werklozen. [6]We stellen ook een lichte stijging vast van het aandeel van de uitgaven voor de functie ‘Invaliditeit’.

De ‘early estimates’ geven ons een indicatie van de verwachte trend in 2023. Het ziet ernaar uit dat het aandeel van de uitgaven voor de functie ‘Ouderdom’ weer zal stijgen, net als dat voor de functie ‘Invaliditeit’, en dat het aandeel van de uitgaven voor de functie ‘Werkloosheid’ verder zal dalen.

Ontvangsten voor sociale bescherming in België: de overheidstussenkomsten blijven het leeuwendeel uitmaken

ESSOBS geeft ook een schatting van de ontvangsten voor sociale bescherming. In 2022 bedroegen deze 165,3 miljard euro, of 29,8% van het bbp.

De ontvangsten voor bescherming, weergegeven in grafiek 3, kunnen op hun beurt worden uitgesplitst naar type. In 2022 zijn de overheidstussenkomsten, met een aandeel van 41,2%, de belangrijkste bron van ontvangsten voor de sociale bescherming. Ook de werkgeversbijdragen maken met 37,8% een aanzienlijk deel van de inkomsten uit. Het aandeel van de sociale bijdragen ten laste van de beschermde personen zelf en dat van de andere inkomsten zijn lager, respectievelijk 18,9% en 2,1%.

Wanneer we de percentages voor 2022 vergelijken met die van de voorgaande jaren, zien we in relatieve termen een lichte daling van de overheidstussenkomsten en een lichte stijging van de sociale bijdragen ten laste van de werkgevers. De daling van de overheidstussenkomsten kan worden verklaard doordat deze tijdens de periode van de COVID-19-gezondheidscrisis sterk waren gestegen om de uitgaven in verband met de coronamaatregelen te financieren. Deze werden volledig gefinancierd en gecompenseerd door overheidsuitgaven. In 2022 zien we een niveau dat dichter bij dat van 2019 ligt, wat kan worden verklaard door het feit dat de coronamaatregelen niet langer van toepassing zijn. Het niveau in 2022 blijft echter hoger dan in 2019, omdat de maatregelen in verband met de verlaging van de bijdragen (op arbeid) en de ‘tax shift’[7] in de socialezekerheidsstelsels ook hun effect blijven hebben.

Voor het vierde jaar op rij is het niveau van de overheidstussenkomsten hoger dan het niveau van de bijdragen ten laste van de werkgevers. Voor conclusies is het echter te vroeg: hiervoor dienen we te wachten op de gegevens voor bijkomende jaren. Aangezien de ‘early estimates’ enkel focussen op de uitgaven, kunnen we op dit moment nog niets zeggen over de evolutie van de ontvangsten in 2023.

Uitgaven voor sociale bescherming in internationaal perspectief: in België liggen de uitgaven hoger dan het EU-gemiddelde

We kunnen de uitgaven voor sociale bescherming ook bekijken in een internationaal perspectief, aangezien alle lidstaten van de Europese Unie gegevens over hun socialebeschermingsvoorzieningen volgens de ESSOBS-definities dienen aan te leveren aan Eurostat[8]. We concentreren ons op de uitgaven voor sociale prestaties, omdat die het grootste deel van de uitgaven voor sociale bescherming vertegenwoordigen en de ‘early estimates’ voor 2023 alleen hierop betrekking hebben. Grafiek 4 toont de uitgaven voor sociale prestaties uitgedrukt als percentage van het bbp voor België, onze belangrijkste buurlanden en het gemiddelde van de 27 EU-lidstaten.

Terwijl in 2020 alle landen een vergelijkbare opwaartse trend zagen in de uitgaven voor sociale prestaties als percentage van het bbp, zien we in 2021 en 2022 in alle landen een vergelijkbare neerwaartse trend. In het geval van België is de daling echter zwakker. De uitgavenniveaus voor sociale prestaties als percentage van het bbp neigen voor België, Frankrijk, Duitsland en het gemiddelde van de 27 EU-lidstaten naar die van 2019, terwijl ze voor Nederland lager zijn. We kunnen daarom aannemen dat de COVID-19-gezondheidscrisis voor België en zijn buurlanden eerder een eenmalige dan een structurele schok heeft veroorzaakt in het niveau van de uitgaven voor sociale prestaties.

Hoewel de uitgaven als percentage van het bbp in 2022 zijn gedaald voor alle hier geanalyseerde landen, evenals voor het gemiddelde van de 27 EU-lidstaten, suggereren de ‘early estimates’ dat in 2023 de uitgaven in procent van het bbp weer toenemen in België en Nederland, dat ze in Duitsland en op het niveau van het gemiddelde van de 27 EU-lidstaten constant blijven, terwijl ze in Frankrijk afnemen.

In 2023 worden de uitgaven in België, net als in de voorgaande jaren, lager geraamd dan in Frankrijk en hoger dan in Nederland, maar voor het eerst zou de afwijking tot het gemiddelde van de EU-27 toenemen; het uitgavenniveau zou het Duitse quasi evenaren. Het lijkt er ook op dat de uitgaven in België sterker stijgen dan in de andere landen waarvoor een stijging wordt geraamd. Aangezien dit echter voorlopige schattingen voor 2023 zijn, moeten deze resultaten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

Elk jaar publiceert de FOD Sociale Zekerheid een meer gedetailleerde informatiebrochure over de ESSOBS-gegevens. Deze brochure bevat gedetailleerde analyses en een grondige vergelijking met andere EU-lidstaten. De laatste versie van deze brochure is gebaseerd op cijfers voor 2021 (voor België) en 2020 (voor de vergelijking met andere EU-lidstaten). Je vindt haar in onze rubriek ‘Statistische publicaties’. Een nieuwe versie, gebaseerd op cijfers voor 2022 en vroege schattingen voor 2023, wordt momenteel voorbereid.