Internationale statistieken over sociale uitgaven: waar situeert België zich?
Besteedt België veel aan sociale bescherming? Deze vraag duikt regelmatig op in het publieke debat. De concrete vraag is dan doorgaans of we meer of minder uitgeven dan andere landen. Zoals meestal is dergelijke vraag niet zo gemakkelijk te beantwoorden. Op de eerste plaats omdat sociale beschermingssytemen uiteenlopend georganiseerd zijn en het daarom niet altijd eenvoudig is om – op een vergelijkbare manier - af te bakenen welke regelingen en activiteiten tot het sociaal beschermingssysteem behoren, en welke niet. Bovendien bestaan er verschillende internationale statistische systemen om het uitgavenniveau tussen landen te vergelijken, wat soms aanleiding geeft tot verwarring.
Een van de weinige instrumenten die zulke internationale vergelijking mogelijk maken, en met dat oog werd ontwikkeld, is het ESSPROS (European System of Integrated Social Protection Statistics) statistisch programma, dat sinds de 80-er jaren bestaat. Anderzijds heeft ook de OESO haar SOCX-database (Social protection expenditure) uitgewerkt.
In een vorige editie werden de nieuwe cijfers volgens de ESSPROS definities voor 2018 over de inkomsten en uitgaven voor sociale bescherming in België gepresenteerd. In deze bijdrage worden deze cijfers iets verder gesitueerd. De cijfers daar verschillen echter van de cijfers in SOCX, terwijl het ogenschijnlijk over hetzelfde zou gaan. Is dat zo? We geven een bondige toelichting bij de belangrijkste internationale bronnen en proberen te concluderen wat deze leren over het uitgaveniveau in België in vergelijking met andere landen.[1]
Twee systemen
Zoals aangegeven zijn de twee meest gebruikte internationale systemen[2] het European System of Integrated Social Protection Statistics (ESSPROS)[3] van Eurostat, en de Social Expenditure Database (SOCX) van de OESO.
Het is belangrijk om te beseffen dat beide systemen een uitgebreidere definitie van sociale bescherming hanteren dan wat hier doorgaans op nationaal vlak onder begrepen wordt. Dit is een gevolg van de verscheidenheid in sociale beschermingsarrangementen tussen de verschillende landen, maar volgt ook uit de inhoudelijke omschrijving van wat sociale bescherming inhoudt.
Aan de basis van beide systemen ligt een gelijkaardig globaal conceptueel kader:
“Social protection encompasses all interventions from public or private bodies intended to relieve households and individuals of the burden of a defined set of risks or needs, provided that there is neither a simultaneous reciprocal nor an individual arrangement involved. The list of risks or needs that may give rise to social protection is, by convention, as follows: 1. Sickness/Health care 2. Disability 3. Old age 4. Survivors 5. Family/children 6. Unemployment 7. Housing 8. Social exclusion not elsewhere classified.” (ESSPROS-Eurostat)
“The provision by public and private institutions of benefits to, and financial contributions targeted at, households and individuals in order to provide support during circumstances which adversely affect their welfare, provided that the provision of the benefits and financial contributions constitutes neither a direct payment for a particular good or service nor an individual contract or transfer.” (SOCX- OECD)
Er zijn zowel belangrijke overeenkomsten als verschillen tussen beide systemen[4]. Op het vlak van de dataverstrekking is er grote samenwerking tussen beide instellingen. Voor de EU-lidstaten[5] zijn de basisdata voor het overgrote deel identiek: de gegevens die de EU-lidstaten in het kader van ESSPROS aan Eurostat bezorgen, worden na validatie doorgegeven aan de OESO. Voor de andere OESO-lidstaten heeft de OESO een eigen dataverzameling. Beide systemen nemen zowel tegemoetkomingen in geld (‘in-cash’) als in natura (‘in-kind’) op. Maar in het kader van SOCX brengt de OESO een belangrijk aantal aanpassingen aan.
De belangrijkste is dat OESO een aantal zgn. ‘functies’ van de ESSPROS-classificatie substitueert met gegevens uit eigen databanken, die een andere finaliteit hebben, hoewel zij potentieel van dezelfde basisgegevens vertrekken.
Belangrijk is ook dat de OESO de uitgaven opdeelt in een bijkomende classificatie: publieke uitgaven, verplichte private uitgaven en vrijwillige private uitgaven. Deze drie categorieën worden afzonderlijk gerapporteerd, SOCX presenteert zelf geen ‘total social expenditure’.
Verder zijn er ook nog enkele verschillen in scope, bv. in tegenstelling tot ESSPROS neemt SOCX ook ‘early childhood education and care’ op. SOCX bevat ook een categorie ‘Active Labour Market Policies’ welke sommige uitgaven bevat die ook in ESSPROS aanwezig zijn, maar ook uitgaven die niet in ESSPROS aanwezig zijn.
Voor het gezondheidsbeleid gebruikt de OESO data die afkomstig zijn uit het System of Health Accounts (SHA). Daarnaast neemt SOCX geen administratiekosten verbonden aan het beheer van de sociale beschermingsvoorzieningen door de bevoegde instellingen op, terwijl dit in ESSPROS wel het geval is. Aangezien het de bedoeling van deze nota is om beide systemen met elkaar te vergelijken, worden de administratiekosten hier niet meegenomen in de gepresenteerde cijfers.
Aan de basis zijn beide systemen in eerste instantie gericht op de bruto sociale uitgaven, maar worden er ook schattingen gemaakt van de netto uitgaven, dus na belastingen en sociale bijdragen op sociale prestaties. Deze oefening is voor wat ESSPROS betreft echter nog in verdere ontwikkeling.
Belangrijk om weten is ook dat ESSPROS een wettelijke basis[6] heeft, en dus verplicht aangeleverd dient te worden door de lidstaten. ESSPROS is ook onderdeel van het Europees Statistisch Systeem en vormt de basis van de officiële EU statistieken inzake sociale uitgaven. Zij zijn onderworpen aan zeer gedetailleerde richtlijnen en voortdurend overleg tussen Eurostat en de EU-lidstaten. ESPROSS wordt jaarlijks geactualiseerd. SOCX werd initieel ook jaarlijks geactualiseerd, maar sinds 2004 om de twee jaar: 2004, 2007, 2009, 2010, 2012, 2014, 2016 en 2018.
Dus, alhoewel beide systemen een gelijkaardig conceptueel kader hanteren en in grote lijnen overeen stemmen, zijn er toch een aantal verschillen die maken dat de resultaten niet volledig vergelijkbaar zijn. Ook het formele statuut verschilt.
De meest recente volledige (voor de EU) ESSPROS gegevens hebben betrekking op 2017[7]. De meest recente volledige SOCX gegevens hebben betrekking op 2015. Voor 2016, 2017 en 2018 heeft de OESO een schatting gemaakt, maar deze betreft enkel de publieke uitgaven (en dus niet de verplichte private en vrijwillig private uitgaven). Hierdoor is geen vergelijking mogelijk tussen de resultaten van beide systemen voor deze meest recente jaren.
De ESSPROS resultaten
Laten we eerst de ESPROSS resultaten bekijken, zowel de meest recente (2017) als deze van 2015 (Fig. 1&2)[8]. Deze laatste zullen we verder vergelijken met de OESO gegevens voor 2015. In aanvulling van beide jaren geven we ook de nog zeer onvolledige gegevens voor 2018 weer.
In beide jaren ligt het niveau in drie landen duidelijk boven dat van de andere EU-lidstaten. In Frankrijk, Denemarken en Finland bedraagt het uitgaveniveau 30% of meer van het BBP in beide jaren. België (met 28,6% in 2015 en 27,2% in 2017) maakt deel uit van een groep van een 6-tal landen die zich in beide jaren situeren tussen deze ‘kopgroep’ van drie landen en het EU-gemiddelde, met een uitgaveniveau tussen ongeveer 27,5% en 29%. Het EU-gemiddelde bedraagt 27,3% in 2015 en 26,8% in 2017. Tussen 2015 en 2017 zakt België van de 6denaar de 10de plaats in de ranking, zij het dat de verschillen tussen de zes landen relatief beperkt blijven.
De resultaten voor 2018 zijn momenteel nog zeer onvolledig. Slechts 14 landen zijn beschikbaar, waarvan 12 EU-lidstaten. Deze initiële gegevens lijken echter reeds de verhoudingen tussen de landen m.b.t. sociale beschermingsuitgaven te bevestigen.
De SOCX resultaten
Om de SOCX resultaten te vergelijken met deze op basis van ESSPROS tellen we de publieke uitgaven op met de verplichte en vrijwillige private uitgaven. Het beeld dat zo uit de SOCX-2015 resultaten naar voor komt is gelijkaardig aan dat van ESSPROS (fig. 4). Frankrijk, Denemarken en Finland hebben ook hier het hoogste uitgavenniveau. België situeert zich hier op de 6de plaats (31%), met een gelijkaardig niveau als Nederland, en de Verenigde Staten. Italië, Zweden en Oostenrijk situeren zich rond 30%. Duitsland situeert zich hier op een iets lager niveau (28%). Een vergelijking met het OESO gemiddelde ligt hier moeilijker, omdat dit gemiddelde door de lagere bestedingen in heel wat landen naar beneden wordt getrokken. In beide oefeningen echter kan worden vastgesteld dat België bovengemiddelde uitgaven besteedt aan sociale bescherming, alhoewel het in EU perspectief geen outlier is.
Wanneer binnen SOCX de publieke en vrijwillige en verplichte private uitgaven afzonderlijk worden bekeken kunnen aanzienlijke verschillen worden vastgesteld in de ranking van de landen, afhankelijk van de specifieke categorie (zie bijlage). Zo is bijvoorbeeld het verschil in de positie van Nederland opmerkelijk. In de publieke sociale uitgaven komen zij hier slechts op de 24ste plaats, lager dan het OESO-gemiddelde, terwijl zij in de vrijwillige private uitgaven het hoogste uitgavenniveau hebben. Dit is voornamelijk een gevolg van classificatieverschillen ontstaan bij de privatisering van de ziekteverzekering een aantal jaar geleden, en hoe deze binnen ESSPROS en SOCX verschillend behandeld worden. Dit voorbeeld illustreert dat vergelijkingen doorgaans vooral op een geaggregeerd niveau zinvol zijn omdat enkel op dat niveau de organisationele verschillen inzake sociale bescherming tussen landen grotendeels uitgevlakt worden.
Netto sociale uitgaven
SOCX en ESSPROS zijn in eerste instantie gebouwd op een raming van de bruto uitgaven van sociale bescherming. Een belangrijke en relevante beleidsvraag is echter wat de ‘nettokost’ is voor de overheden van sociale bescherming. Daarom proberen zij deze fiscale correcties te schatten, aangezien sociale tegemoetkomingen het voorwerp kunnen zijn van belastingen en sociale bijdragen, waardoor een deeltje van de uitgaven wordt ‘gerecupereerd’ door de overheid. Zowel in het kader van ESSPROS als in het kader van SOCX worden reeksen van netto sociale uitgaven opgesteld. Deze netto gegevens zijn niet gebaseerd op geobserveerde data, maar worden via verschillende methoden geschat. Dat maakt deze oefening technisch gecompliceerder. Mede daarom zijn deze gegevens wellicht statistisch nog iets minder robuust dan de (bruto) basisgegevens. Omdat ook de scope van in aanmerking genomen fiscaliteit en parafiscaliteit verschilt, verschillen ook de uitkomsten. Binnen ESSPROS worden voorlopig enkel directe belastingen en sociale bijdragen op inkomensvervangende uitkeringen in aanmerking genomen, terwijl binnen SOCX ook algemene sociale belastingmaatregelen in aanmerking worden genomen.
In ESSPROS wijkt het globale beeld dat naar voor komt uit de netto uitgaven weinig af van de bruto uitgaven. Dit geldt zowel voor 2015 als voor 2017. De belangrijkste vaststelling is dat ingevolge de in rekening gebrachte inkomstenbelastingen en sociale bijdragen, de ‘vork’ waarbinnen de EU landen zich bevinden, enigszins versmalt. Anderzijds zijn het dezelfde drie landen die ook in netto-termen het hoogste uitgavenniveau vertonen (fig. 5 & 6). Ook de groep landen die daarop volgt, waaronder België, is grotendeels dezelfde. Het EU-gemiddelde van de netto resultaten ligt 2,2 pp. lager dan dit van de brutoresultaten.
Het beeld op basis van de netto SOCX resultaten wijkt enigszins af van het ESSPROS beeld. Frankrijk vertoont nog steeds het hoogste uitgavenniveau, maar Denemarken en Finland staan hier lager in de ranking. België behoort hier eerder tot de landen met het hoogste (netto) uitgavenniveau (3de plaats). Het illustreert wel dat een aanzienlijk deel van sociale bescherming via fiscale weg verloopt.
Globaal lijken belastingen en sociale bijdragen in vergelijkbare landen een iets grotere impact te hebben op het uitgavenniveau dan in België het geval is. Verklaringen hiervoor dienen zowel gezocht te worden in de regelingen inzake het belastingstatuut van sociale uitgaven als bij het profiel van de bevolkingscategorieën waar de uitkeringen terecht komen.
Afsluitende opmerkingen
De vraag of de sociale uitgaven in België hoog zijn duikt regelmatig op. De vraag is des te relevanter in het licht van de grootschalige sociale ondersteuningsmaatregelen in het kader van COVID-19. Terwijl de globale impact daarvan nog moet blijken, is het alvast nuttig om een goed beeld te hebben van de situatie voor de crisis.
De twee meest gebruikte internationale statistische accounting systemen voor sociale uitgaven, ESSPROS en SOCX, zijn beide het resultaat van langdurig en grondig werk. Zij hebben grote overeenkomsten en steunen voor een belangrijk deel op dezelfde basisdata, maar hebben ook een aantal verschillen die mede samenhangen met de doelstellingen en context van waaruit ze ontwikkeld zijn. Welke de meest aangewezen bron is zal in hoge mate afhangen van de vraag die men wil beantwoorden. Daarbij is het wel belangrijk om voor ogen te houden dat ESSPROS een wettelijke basis heeft en onderdeel is van de officiële EU statistieken. Wat echter duidelijk is, is dat beide bronnen niet zomaar door elkaar gebruikt kunnen worden.
De diversiteit van de sociale beschermingssystemen en hun voortdurende evolutie maakt van het opstellen van deze statistieken een complexe oefening. Een geïnformeerd gebruik is daarbij aangewezen. Daarbij is het ook aangewezen om, net als bij andere internationale accounting systemen, geen te groot gewicht toe te kennen aan minieme verschillen tussen landen.
Gelet op het officiële karakter en de meer recente gegevens van ESSPROS is het voor een situering van het globale Belgische uitgavenniveau in principe het meest aangewezen om deze bron als basis te hanteren. Echter, ondanks de verschillen leiden beide bronnen tot een gelijkaardige conclusie inzake het niveau van de Belgische uitgaven voor sociale bescherming. België heeft een hoog niveau van sociale uitgaven, maar behoort niet tot het groepje landen met de allerhoogste uitgaven. Het behoort met een (bruto) uitgavenniveau aan sociale prestaties van 27 à 28% van het BBP tot een bredere groep landen, met onder andere Nederland en Duitsland, die zich rond dit niveau situeren. Deze groep landen situeert zich 1 à 2 pp. boven het EU-gemiddelde. Schattingen van de netto sociale uitgaven lijken er op te wijzen dat in vergelijkbare landen de impact van belastingen en bijdragen op het uitgavenniveau iets groter is dan in België.
Noten
[1] Hierbij wordt niet ingegaan op de determinanten van het uitgavenniveau zoals de omvang van de behoeften aan sociale bescherming en de generositeit van de bescherming (in de breedte en de hoogte).
[2] Ook de ILO stelt statistieken op over de sociale uitgaven. Deze zijn echter minder geschikt voor gebruik voor vergelijkingen binnen de EU.
[3] Ook gekend als het Europees Systeem van geïntegreerde Statistieken van de Sociale Bescherming (ESSOBS), maar hier wordt de Engelstalige term gebruikt.
[4] Hier geven we enkel de grote overeenkomsten en verschillen weer. Voor een grondig begrip is het belangrijk om de respectievelijke websites en handleidingen te raadplegen: https://www.oecd.org/social/soc/SOCX_Manuel_2019.pdf; https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-manuals-and-guidelines/-/KS-GQ-19-014
[5] Ook EFTA-landen en landen in toetredingsprocedure nemen deel aan ESSPROS, we geven de resultaten ook weer. De resultaten van deze landen zijn evenwel niet verwerkt in het EU-gemiddelde.
[6] Regulation No 458/2007 of the European Parliament and of the Council of 25 April 2007 on the European system of integrated social protection statistics (ESSPROS) published in OJ L113, 30.04.2007, p.3
[7] België leverde onlangs de cijfers voor 2018 aan Eurostat, cf. https://socialsecurity.belgium.be/nl/nieuws/uitgaven-voor-sociale-bescherming-16-07-2020,
[8] Het betreft hier uitgaven voor sociale prestaties, de administratiekosten worden hier niet meegerekend omdat deze in SOCX niet zijn opgenomen.