De doelmatigheid van de sociale minima
Op basis van de meest recente EU-SILC cijfers noteert Statbel een herstel van het mediane inkomen in 2021 [1], na het inkomensverlies in 2020 als gevolg van de COVID-19-crisis. In deel 1 van het jaarlijkse monitoringrapport van de FOD Sociale Zekerheid (‘De evolutie van de sociale situatie en de sociale bescherming in België’) wezen we er al op dat deze stijging van het mediane inkomen – en dus van de armoededrempel die erop gebaseerd is - gepaard ging met een lichte toename van het armoederisico.
In dit ‘Cijfer in de Kijker’ bekijken we de impact van de stijging van de armoedelijn op de doelmatigheid van de minimumuitkeringen. Elk jaar berekent de FOD Sociale Zekerheid de verhouding van de minimumuitkeringen tot de armoedelijn voor een aantal hypothetische gezinnen. Deze cijfers worden onder meer hernomen in het jaarlijkse monitoringrapport van onze FOD en de armoedebarometer van de POD Maatschappelijke Integratie. De gebruikte cijfers zijn ook beschikbaar als Excelbestand (.xlsx).
Bij deze berekeningen dienen een aantal methodologische bemerkingen in het achterhoofd te worden gehouden. Deze worden besproken in de bijlage.
Verbetering van de minimuminkomensbescherming
De afgelopen jaren werden de minimumuitkeringen regelmatig verhoogd via een drietal mechanismen. Ten eerste worden de minima automatisch geïndexeerd in functie van de prijsevolutie. In 2021 bleef het aantal indexeringen beperkt tot één; in 2022 werden de uitkeringen maar liefst zes keer aangepast aan de inflatie. In 2023 was er in de periode januari-juli geen enkele indexering.
Ten tweede worden de minimumuitkeringen regelmatig verhoogd in het kader van de uitvoering van de interprofessionele akkoorden over de verdeling van de welvaartsenveloppe. Dit geldt overigens niet alleen voor de minimumuitkeringen, maar ook voor het vakantiegeld voor gepensioneerden en de inhaalpremie voor arbeidsongeschikte werknemers. De meest recente verhogingen van de minimumuitkeringen in het kader van de welvaartsenveloppe vonden plaats op 1 juli 2021 en 1 juli 2023.
In de huidige regeerperiode komt daarbovenop de regeringsbeslissing uit 2020 om de minimumuitkeringen tegen 2024 aanzienlijk op te trekken. In 2021 en 2022 stegen, telkens op 1 januari, het leefloon en de inkomensvervangende tegemoetkoming (IVT) voor personen met een handicap met 2,68%, het minimumpensioen met 2,65%, de inkomensgarantie voor ouderen (IGO) met 2,58% en de minima in de werkloosheid met 1,12%. In 2023 stegen enkel het minimumpensioen en de IGO aan hetzelfde tempo als in de periode 2021-2022. De verhoging van het leefloon en de IVT was minder groot dan initieel voorzien en de minima in de werkloosheid werden niet verhoogd. Tegelijkertijd werd het recht op een minimumuitkering voor ziekte en invaliditeit uitgebreid. Vóór 2021 gold deze minimumuitkering pas vanaf de zevende maand arbeidsongeschiktheid. Op 1 januari 2021 werd deze periode ingekort zodat arbeidsongeschikten een minimumuitkering ontvangen vanaf de vijfde maand arbeidsongeschiktheid, op 1 januari 2022 vanaf de vierde maand en op 1 januari 2023 vanaf de derde maand.
De impact van deze maatregelen op de nominale evolutie van het netto inkomen van een alleenstaande met een minimumuitkering is opgenomen in het eerder vermelde Excelbestand (.xlsx).
Impact op de doelmatigheid
Onderstaande grafieken tonen de impact van deze verhogingen – in combinatie met de verhoging van de armoededrempel – op de doelmatigheid van de sociale minima. De bovenste grafieken geven de situatie weer voor huishoudens zonder kinderen, hetzij koppels (grafiek 1) hetzij alleenstaanden (grafiek 2), de onderste voor gezinnen met kinderen, hetzij koppels met kinderen (grafiek 3) dan wel eenoudergezinnen (grafiek 4).
In de periode juli 2020-2021 bleken de verhogingen van de minima over het algemeen net iets minder groot dan de stijging van de armoededrempel. De grafieken tonen daarom eerder een verslechtering dan een verbetering van de doelmatigheid van de minimumuitkeringen. In de stelsels waar de minima slechts in geringe mate werden verhoogd (met name in de werkloosheid en de arbeidsongeschiktheid) nam de doelmatigheid zelfs gevoelig af. Voor een alleenstaande daalde de minimumwerkloosheidsuitkering tussen juli 2020 en juli 2021 van 85% naar 83% van de armoedelijn; het inkomen van een alleenstaande met een invaliditeitsuitkering nam af van 102% tot 99% van de armoedelijn. Deze trend contrasteert met de evolutie tussen juli 2019 en juli 2020, toen de verhoging van de minimumuitkeringen samenging met een stabiliserende armoededrempel, wat leidde tot een verbetering van de doelmatigheid van heel wat minimumuitkeringen.
Grafieken 1-4. Minimumuitkering als percentage van de armoededrempel 2018-2023
* De ramingen voor 2022 en 2023 gaan uit van de veronderstelling dat de evolutie van het mediane huishoudinkomen sinds 2021 gelijkloopt met de prijsevolutie: zie methodologische bijlage voor meer toelichting.
** De doelmatigheidsindicator voor 2019 is niet volledig vergelijkbaar met deze van 2018: zie methodologische bijlage voor meer toelichting.
Het gevolg is dat we net als in de voorgaande jaren moeten vaststellen dat de meeste sociale minimumuitkeringen onder de armoederisicodrempel liggen. Dit geldt zeker voor de bijstandsuitkeringen zoals het leefloon, de IVT en de IGO. Maar ook socialezekerheidsuitkeringen liggen soms onder de armoederisicodrempel. Dit geldt met name voor koppels, met of zonder kinderen. Het netto inkomen van koppels zonder werk met een minimumuitkering schommelt rond amper 70% van de armoedegrens, ongeacht of ze nu een leefloon, IVT of minimale werkloosheidsuitkering ontvangen. Alleen voor alleenstaanden met een pensioen of een invaliditeitsuitkering zijn de minima hoog genoeg om hen boven de armoederisicogrens te tillen.
Of de regeringsambitie om de doelmatigheid van de minimumuitkeringen gevoelig te verbeteren tegen 2024 gehaald zal worden, hangt in belangrijke mate af van de evolutie van het mediane huishoudinkomen en de daarmee samenhangende armoedrempel in de periode 2022-2024. De recentste EU-SILC bevraging geeft enkel informatie over het mediane huishoudinkomen van 2021. De grafieken tonen de verwachte trend van de doelmatigheid van de minimumuitkeringen in 2022 en 2023 in de veronderstelling dat (de evolutie van) het mediane huishoudinkomen in deze jaren gelijke tred houdt met de prijsevolutie sinds 2021. In het verleden steeg het mediane huishoudinkomen veelal sneller dan de prijzen; dergelijke ramingen neigen de evolutie van de doelmatigheid dan ook te rooskleurig in te schatten. Maar het is onduidelijk of dit ook geldt in periodes van hoge inflatie zoals 2022 en 2023. De ramingen tonen dat de doelmatigheid van de uitkeringen tegen 2024 een stuk hoger kàn liggen dan bij het aantreden van de huidige regering in 2020, met name als het mediane gezinsinkomen in de periode 2022-2023 niet sneller toeneemt dan de prijzen. Dit geldt zelfs voor de werkloosheidsuitkeringen, die in 2023 nochtans veel minder sterk stegen dan oorspronkelijk gepland. De enige uitzondering zijn de minimumuitkeringen voor arbeidsongeschikten. In het stelsel voor arbeidsongeschiktheid werden immers niet zozeer de uitkeringen verhoogd, maar werd het recht op dit minimum uitgebreid (cf. supra) [2].
De belangrijkste algemene conclusie uit bovenstaande figuren is dat aanpassingen van de sociale minima buiten de index in perioden van een stijgend mediaaninkomen een uiterst belangrijk instrument zijn om de doelmatigheid van de sociale minima op peil te houden en het inkomen van de meest precaire groepen niet achterop te laten lopen bij het algemene welvaartspeil. In hoeverre de regering geslaagd is in het opzet de doelmatigheid ook effectief te verbeteren, valt bij gebrek aan actuele gegevens over de gezinsinkomens niet met zekerheid te zeggen.
Bijlage: methodologische bemerkingen
De uitkeringshoogte als percentage van de armoederisicogrens gaat uit van het netto beschikbaar gezinsinkomen van uitkeringsgerechtigden, inclusief vakantiegelden, inhaalpremies, gezinsbijslagen en sociale toeslagen en na verrekening van personenbelasting, maar exclusief de maandelijkse coronapremie die bijstandsgerechtigden ontvingen in de periode juli 2020-december 2021.
De berekening van de gezinsbijslagen (enkel relevant voor grafiek 2) gaat uit van kinderen van 2 en 6 jaar. Voor de cijfers van 2023 gaat het over kinderen respectievelijk geboren in 2021 en 2017. Voor het jongste kind gelden in Vlaanderen en Wallonië het nieuwe kinderbijslagsysteem. Voor het Brussels Gewest werd uitgegaan van meest voordelige systeem.
De armoedelijn voor het jaar t is berekend als 60% van het mediane gestandaardiseerde inkomen volgens de EU-SILC in het jaar t+1. Voor 2022 en 2023 wordt de armoedelijn geraamd op basis van EU-SILC 2022 (inkomsten 2021) en de HICP (geharmoniseerd indexcijfer van de consumptieprijzen) zoals gepubliceerd door Eurostat (maandcijfers tot en met juni 2023).
Vanwege deze raming is voorzichtigheid geboden bij de interpretatie van de evolutie sinds 2021. In de voorbije jaren leidde het gebruik van de HICP geregeld tot een te gunstige inschatting van de evolutie van de doelmatigheid van de uitkeringen: het mediane inkomen en de bijbehorende armoedegrens bleken in het verleden achteraf vaak sterker gestegen te zijn dan de HICP, en de kloof tussen de netto uitkeringen en de armoedegrens iets minder gedicht dan oorspronkelijk geraamd.
Overigens is het belangrijk op te merken dat de doelmatigheidsindicator voor 2019 niet volledig vergelijkbaar is met die voor 2018 als gevolg van de pandemie. De noemer – zijnde de armoedegrens voor 2019 – is immers gebaseerd op de EU-SILC 2020. Deze enquête bevraagt de inkomens 2019 maar werd afgenomen tijdens het uitbreken van de COVID-19 pandemie in 2020, wat een impact heeft gehad op methode van dataverzameling (Statbel: Methodologische nota EU-SILC Covid-19). Dit heeft tot gevolg dat de resultaten van EU-SILC 2020 niet volledig vergelijkbaar zijn met die van EU-SILC 2019 (en de doelmatigheidsindicator van 2019 dus niet volledig vergelijkbaar is met die van 2018).
[1] De meest recente cijfers zijn gebaseerd op de EU-SILC 2022, waarin de inkomens van 2021 worden bevraagd.
[2] Er was wel een beperkte stijging van de invaliditeitsuitkeringen dankzij de aanpassing van de inhaalpremie.