Uitgaven voor sociale bescherming: cijfers 2021 en ‘early estimates’ 2022

Het 'Europees Systeem van geïntegreerde Statistieken van Sociale Bescherming' (ESSOBS)[1] is een gemeenschappelijk kader ontwikkeld door het Europees bureau voor statistiek (Eurostat) en de lidstaten van de Europese Unie in de late jaren zeventig. Dit kader is een antwoord op de nood aan een specifiek instrument om de uitgaven en inkomsten voor sociale bescherming in de lidstaten in kaart te brengen. In de verschillende landen van de Unie zijn sociale zekerheid en sociale bescherming immers op uiteenlopende manieren georganiseerd. De ESSOBS-methodologie is daarom gebaseerd op een systeem van gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en boekhoudkundige regels. Door deze benadering wordt een vergelijking tussen de sociale beschermingssystemen van de verschillende landen van de Europese Unie mogelijk gemaakt.

Alle lidstaten moeten deze statistieken opmaken.[2] Voor België is het de FOD Sociale Zekerheid die deze taak op zich neemt en de gegevens aanlevert aan Eurostat. Onlangs werden de cijfers voor 2021 toegevoegd aan de rubriek ‘Cijfers van sociale bescherming’. De internationale gegevens kunnen worden geraadpleegd bij Eurostat.

Hiernaast publiceerde Eurostat recent ook de ‘early estimates’ (of vroege ramingen) voor 2022. Deze worden op vrijwillige basis door de lidstaten, waaronder België, aan Eurostat aangeleverd. Deze ‘early estimates’ zijn voorlopige schattingen, die slechts betrekking hebben op een beperkte set van kernindicatoren. Hoewel zij dus niet het gehele ESSOBS-kernsysteem bestrijken, hebben deze vroege ramingen het voordeel dat zij een jaar eerder beschikbaar zijn dan de reguliere gegevens en dus veel sneller een indicatie geven van de globale evolutie van de uitgaven voor sociale bescherming. Daarom nemen we ze, waar mogelijk en voor zover relevant, mee op in de analyse.

Het jaar 2021 is interessant vanwege de maatregelen die werden genomen om de sociale gevolgen van de COVID-19 pandemie te bestrijden. In een eerdere editie van ‘Cijfers in de kijker’ zagen we reeds de impact van de pandemie op de uitgaven en ontvangsten voor sociale bescherming in 2020. De nieuwe cijfers laten ons toe de verdere evolutie van deze impact na te gaan en een vergelijking te maken met het eerste jaar van de pandemie. In deze editie presenteren we eerst en vooral de situatie in België. In tweede instantie situeren we de uitgaven voor ons land kort binnen de Europese context.

Uitgaven voor sociale bescherming in België

In 2021 bedroegen de totale uitgaven voor sociale bescherming in België zo’n 152,4 miljard euro. Dit blijkt ook uit grafiek 1. In vergelijking met 2020, toen de totale uitgaven 150,5 miljard euro bedroegen, gaat het om een stijging van 1,3%. We zien dat de uitgaven in lopende prijzen verder toenemen, maar dat de toename afvlakt. In 2020 was er namelijk een toename van 9,6% omwille van de verschillende maatregelen genomen om de bevolking te beschermen tegen de gevolgen van de COVID-19-crisis. De toename in 2021 lijkt erop te duiden dat het ontwikkelingspad van de sociale beschermingsuitgaven weer eerder in het verlengde komt te liggen van de jaren voor de pandemie (met een jaarlijkse procentuele toename tussen 1 à 4%), hoewel er ook in 2021 nog verschillende tijdelijke coronamaatregelen van kracht waren.

Grafiek 1 toont ook de opsplitsing van de uitgaven voor sociale bescherming naar type. Het is duidelijk dat de sociale prestaties in 2021 het leeuwendeel van de uitgaven uitmaken (nl. 95,3%). Het resterende deel betreft werkingsuitgaven en andere uitgaven. Over de jaren heen blijven de verhoudingen tussen de verschillende uitgaventypes ongeveer gelijk.

Tot slot toont deze grafiek ook het voorlopige cijfer voor de uitgaven in 2022, weliswaar enkel voor de sociale prestaties. De ‘early estimates’ hebben immers enkel betrekking op de sociale prestaties, niet op de werkingsuitgaven of de andere uitgaven. Deze geven aan dat deze prestaties zullen blijven stijgen. In tegenstelling tot de afvlakkende toename van 2021, zien we in 2022 opnieuw een sterkere toename. Met een procentuele groei van 6,3% is dit de tweede sterkste toename in de voorbije 10 jaar.[3] Dit heeft meer dan waarschijnlijk te maken met de hoge inflatie in 2022 en het automatisch indexeringssysteem voor de sociale prestaties.

We kunnen de totale uitgaven voor sociale bescherming ook uitdrukken als percentage van het bruto binnenlands product (bbp). Dit wordt weergegeven in grafiek 2. De uitgaven voor sociale bescherming bedroegen in 2021 30,3% van het bbp, terwijl dit in 2020 32,7% was. De toename in lopende prijzen in 2021 weergegeven in grafiek 1 blijkt in relatieve termen dus een daling te zijn. Dit is te verklaren doordat in 2020 het bbp sterk kromp onder invloed van de COVID-19-pandemie terwijl de sociale beschermingsuitgaven tegelijkertijd sterk stegen onder invloed van de verschillende genomen maatregelen (zowel ter bestrijding van de gezondheidscrisis als ter ondersteuning van het inkomen tijdens de crisis). In 2021 hernam de economische activiteit enerzijds sterk en stegen de sociale uitgaven anderzijds minder sterk dan in 2020, hetgeen ervoor zorgt dat het pad van de uitgaven voor sociale bescherming procentueel gezien opnieuw meer aansluit bij dit van de jaren voorafgaand aan de pandemie. 

Een vergelijkbare observatie kunnen we maken voor 2022, op basis van de ‘early estimate’ weergegeven in grafiek 2. Hoewel, zoals eerder aangegeven, de early estimates enkel betrekking hebben op de sociale prestaties, merken we dat het percentage van 27,9% sterker aansluit bij 2019 (met een percentage van 27,3%) dan bij de aandelen voor 2020 en 2021 (met resp. 31,3% en 28,9% van het bbp). De reden hiervoor moet waarschijnlijk worden gezocht bij het ‘uitdoven’ van COVID-19 en de daaraan gekoppelde maatregelen. Er kan dus vermoedelijk worden aangenomen dat COVID-19 een eerder eenmalige schok veroorzaakte, dan een structurele verschuiving van het niveau van de uitgaven.

Naast een opdeling per type, kunnen de uitgaven ook worden ingedeeld per functie.  Grafiek 3 toont de evolutie van het aandeel van de verschillende functies. Dit wordt weergegeven in het totaal van de sociale prestaties[4] voor de periode van 2019 tot en met 2022.

Hoewel de gevolgen van de COVID-19-pandemie zich nog laten voelen in 2021, zien we een deels andere uitwerking op het aandeel van de verschillende functies dan in 2020. We vinden voor 2021 een duidelijk hoger percentage voor de functie ‘ziekte’. De verklaring ligt vermoedelijk in het inhalen van uitgestelde zorg gecombineerd met een blijvende grote zorglast omwille van de heroplevingen van het coronavirus. Hiernaast zien we een daling in het percentage voor de functie ‘werkloosheid’, hoewel dit percentage voor deze functie nog steeds hoger ligt dan in 2019. Deze verklaring ligt in het verlengde van de tijdens de pandemie genomen overheidsmaatregelen, namelijk het voortgezette versoepelde overbruggingsrecht voor zelfstandigen en de tijdelijke werkloosheid voor werknemers. Deze laatste maatregelen waren bijzonder belangrijk tijdens de periodes van lockdown, maar aangezien de maatschappij en economie op een meer normale manier zijn gaan functioneren in 2021, werden deze maatregelen minder benut.

Niettegenstaande de crisis gaat het overgrote deel van de uitgaven in 2021 nog steeds naar de functie ‘ouderdom’, te verklaren door de voortschrijdende effecten van de vergrijzing, gevolgd door uitgaven voor de functie ‘ziekte’. De evolutie van de voorgaande jaren, en specifiek de situatie voor het eerste coronajaar 2020, werd vorig jaar al uitvoerig besproken in een eerdere editie van ‘Cijfers in de kijker’.

De ‘early estimates’ gepubliceerd door Eurostat geven ons een indicatie van de verwachte evolutie in 2022. Het lijkt erop dat deze cijfers sterk in het verlengde zullen liggen van de tendensen van de cijfers tot en met 2019. Het lijkt er met andere woorden op dat er wordt teruggekeerd naar een periode die vergelijkbaar is met de pre-COVID evoluties.

Ontvangsten voor sociale bescherming in België

ESSOBS geeft ook een raming van de ontvangsten voor sociale bescherming. In 2021 bedroeg het totaal van deze ontvangsten 157,8 miljard euro, ofwel 31,4% van het bbp. Procentueel genomen is dit een daling ten opzichte van 2020 (nl. 34,0% van het bbp). In absolute termen stegen de ontvangsten nochtans, maar omdat ook het bbp in 2021 een enorme groei kende ten opzichte van 2020 ontstaat er een zogenaamd ‘noemereffect’.

De ontvangsten voor sociale bescherming kunnen op hun beurt worden opgesplitst per type. Dit wordt geïllustreerd in grafiek 4. In 2021 vormen de overheidstussenkomsten het grootste deel van de inkomsten voor sociale bescherming, met een percentage van 43,7%. Ook de bijdragen van werkgevers maken met 35,8% een belangrijk onderdeel uit van de inkomsten. Het aandeel van de sociale bijdragen ten laste van beschermde personen en de andere ontvangsten liggen lager, met respectievelijk 18,5% en 2,0%.

Als we de percentages voor 2021 vergelijken met de voorgaande jaren, zien we dat - hoewel er een lichte daling is van de overheidstussenkomsten en een lichte stijging van de sociale bijdragen ten laste van werkgevers – de overheidstussenkomsten nog altijd belangrijker zijn dan in de pre-COVID periode. De COVID-maatregelen werden immers volledig via overheidsuitgaven gefinancierd en gecompenseerd. Omdat een aantal maatregelen behouden bleef in 2021 en door de bijkomende maatregelen in 2021 die met overheidsmiddelen werden gefinancierd, zoals bijvoorbeeld de vaccinatiecampagnes, mag het niet verbazen dat het aandeel van de overheidsfinanciering boven het gemiddelde uit de pre-covid periode blijft. Daarnaast blijft het natuurlijk zo dat de maatregelen met betrekking tot de bijdrageverminderingen (op arbeid) en de ‘tax shift’ in de socialezekerheidsstelsels ook hun effect blijven hebben.

Dit is intussen het derde jaar op rij dat de overheidstussenkomsten zich op een hoger niveau bevinden dan de bijdragen ten laste van de werkgevers. Voor conclusies is het echter te vroeg: hiervoor dienen we te wachten op de gegevens voor bijkomende jaren. Aangezien de ‘early estimates’ enkel focussen op de uitgaven, kunnen we op dit moment nog niets zeggen over de evolutie van de ontvangsten in 2022.

Uitgaven voor sociale bescherming in internationaal perspectief

We kunnen de uitgaven voor sociale bescherming ook bekijken in een internationaal perspectief, aangezien alle lidstaten van de Europese Unie gegevens over hun socialebeschermingsvoorzieningen volgens de ESSOBS-definities dienen aan te leveren aan Eurostat[5]. We focussen daarbij op de uitgaven voor sociale prestaties, aangezien deze het grootste aandeel van de uitgaven voor sociale bescherming vertegenwoordigen en de ‘early estimates’ voor 2022 enkel hierop betrekking hebben[6]. Grafiek 5 geeft dit weer voor België, onze grootste buurlanden en het gemiddelde van de 27 lidstaten van de EU, en dit als percentage van het bbp.

Terwijl in 2020 alle landen een vergelijkbare stijgende evolutie doormaakten van de uitgaven voor sociale prestaties in percentage van het bbp, merken we op dat in 2021 alle landen een vergelijkbare dalende evolutie rapporteren. Hoewel de uitgaven voor sociale prestaties in termen van het bbp gedaald zijn, liggen ze nog steeds op een hoger niveau dan in 2019, de pre-COVID-situatie. Dit is vermoedelijk toe te schrijven aan het effect op de uitgaven van de ook in het buitenland bestaande, nog overblijvende coronamaatregelen in 2021. In nominale termen is er nog steeds een toename van de uitgaven. De grotere stijging van het bbp, ten gevolge van een heropleving van de economie in 2021, in vergelijking met de uitgaven voor sociale prestaties verklaart de daling van de uitgaven in relatieve termen, zoals ook in ons land het geval is.

Hoewel de uitgaven in percentage van het bbp in 2021 voor onze buurlanden ook daalden, was deze daling voor België sterker. Voor 2022 suggereren de ‘early estimates’ dat deze daling zich over al deze landen heen doorzet, terwijl de daling in België wat meer zou afvlakken. Mogelijk speelt de snellere indexering van de uitkeringen hier een rol.[7]

Zoals in de vorige jaren, liggen de uitgaven in België enigszins hoger dan het EU-gemiddelde, maar lager dan deze in Frankrijk en Duitsland. De ‘early estimates’ voor Nederland waren op het moment van redactie niet beschikbaar.

De FOD Sociale Zekerheid publiceert naast dit artikel jaarlijks ook een meer uitgebreide informatieve brochure over de ESSOBS-data. Deze brochure biedt gedetailleerde analyses, alsook een uitgebreide vergelijking met de andere EU-lidstaten. De laatste versie van deze brochure is gebaseerd op de cijfers van 2020 (voor België) en 2019 (voor de vergelijking met de andere lidstaten van de Europese Unie). Deze kan je terugvinden in onze rubriek ‘Statistische publicaties’. Een nieuwe versie, op basis van de cijfers voor 2021, wordt op dit moment voorbereid.